温信祥 中国人民银行支付结算司司长

在现代化经济体系建设的进程中，支付体系作为国家治理重要基础设施的作用更加凸显。有效突破思维定式，更好推动支付领域创新发展，不断巩固我国移动支付国际领先地位，是支付市场主体和监管部门面临的新挑战。

支付体系是我国的核心金融基础设施，也是国家治理体系的重要组成部分。党的十九大明确了到本世纪中叶“实现国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标，十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进行了部署。当前，我国经济金融改革不断深化，全球化程度不断加深，新一轮技术变革正在对世界经济格局以及支付体系现代化发展带来深刻影响，必须立足国内、面向国际，加快建设适应性强、普惠性高、具有国际竞争力的现代支付体系，更好满足社会主义现代化事业建设和发展需要。

支付体系发展的趋势与特点

（一）全球支付基础设施进入迭代升级新阶段。

近年来，各主要经济体和支付服务组织普遍开始规划实施支付清算系统的升级策略。一是加速建设即时支付系统等新基础设施。如美国的FedNow、英国的Faster Payments、印度的IMPS、新加坡的FAST等系统建设项目；在跨境支付领域，SWIFT也推出全球支付创新服务(SWIFT gpi)，通过gpi可基本实现跨境汇款即时入账。即时支付基础设施的完善也促使支付服务主体重构其业务模式和运营方式，以满足消费者对实时高效支付的要求，从而保持其市场竞争力。二是持续更新现有支付基础设施。如欧央行计划为泛欧实时清算系统（TARGET2）、新欧洲证券结算平台（T2S）、即时支付系统（TIPS）等建立一个统一的平台，以横跨联通所有的实时全额清算服务（TARGET）系统。三是加强数字支付体系基础设施建设。统一高效的身份信息数据核验系统是数字支付体系的重要基础设施，许多国家均加大了建设力度，比较典型的是印度的电子身份信息系统Aadhaar和新加坡的全国个人信息平台MyInfo等。

（二）支付生态体系更趋复杂。

一是大型科技企业（BigTech）“跨界”进入支付领域，支付市场竞争态势发生深刻变化。如Facebook等利用自身的科技和商业积累，在支付产品研发、客户体验、增值服务等方面具有独特优势，利用集团内资源，将社交应用、信用评价、数据分析、会员增值等与支付服务相融合，提升了支付服务的溢出价值，对支付市场发展和竞争态势带来显著影响。二是开放银行模式下,银行与其他支付服务主体的竞合关系更加复杂。把银行的数据以及金融服务开放给第三方公司，促进了各类业务场景融合和产品服务的创新。英国、欧盟、美国等经济体采取不同模式积极推进开放银行进程，同时出台制度明确监管措施。我国银行业也已与电商平台、支付机构等开展支付、账户等金融数据和服务合作，快捷支付、认证支付等创新支付服务不断涌现，用户认证、账户授权等信息类服务快速发展。但与此同时，这种多方参与的模式也大大延长了支付服务链条，使得支付服务主体之间竞争合作、责任义务关系更加错综复杂。

（三）支付体系全球化竞争呈现新趋势。

一是跨境支付快速发展。伴随着经济全球化发展，设施齐全、覆盖广泛的支付体系对于跨境贸易和融资活动的作用日趋凸显。近年来，为支持和服务全球化经济合作和贸易发展，许多国家和地区纷纷加快跨境或跨区域支付网络建设，如我国的人民币跨境支付系统（CIPS）、欧洲泛欧实时全额自动清算系统（TARGET2）、日本外汇日元清算系统（FXYCS）、英国伦敦银行自动清算支付系统（CHAPS）等。二是支付服务主体跨境并购踊跃。伴随着全球开放型经济的加快发展，面对海外消费、跨境支付等巨大空间，越来越多支付服务主体通过海外并购等方式拓展全球市场，进一步促进了支付领域的全球化融合与发展。

（四）支付体系基础性作用日益突出。

在建设现代化经济体系过程中，支付体系作为重要国家治理基础设施的作用更加凸显。一是有效提高社会资金配置效率。2019年，人民银行大额支付系统处理的业务金额达到全年国内生产总值的50倍。二是显著便利公众生活。移动支付等新型支付方式极大突破了服务的时间和空间限制，有效满足了人民群众对支付便捷性的需求。三是促进经济新动能和普惠金融发展。移动支付在服务网购、外卖、网约车等新经济业态创新发展上，在助力餐饮、商超、物流等传统行业转型发展上，都发挥了不可或缺的基础性作用。而电子支付特别是移动支付的快速普及，也使支付服务能够触达更广泛的社会群体，大大加快普惠金融发展进程。目前，中国特色惠农支付服务体系已基本建成，2019年末银行卡助农取款服务点村级行政区覆盖率99.2%，基本实现了不出村即可享受基础金融服务。四是提升社会治理效率。现代支付体系为货币政策快速传导、宏观审慎管理有效执行，乃至金融体系安全稳定运行都提供了有力支撑，对治理“小金库”、打击偷税漏税、地下钱庄、贪污腐败等工作也具有积极意义。

新时代支付体系建设面临新形势新要求

（一）国家治理能力和治理水平现代化需要加快建设现代支付体系。

支付体系既是国家治理体系的重要组成部分，也是国家治理能力现代化的基础设施，推进国家治理体系和治理能力现代化，需要加快建设完善更高水平、更有效率的现代支付体系。一是要进一步强化安全底线。随着应用场景不断丰富，支付安全已不仅局限于支付活动本身，而是成为贯穿社会公众生产生活方方面面的工具和载体，支付服务的外部性进一步提高，保障支付安全至关重要。以移动支付为例，随着移动支付对现金支付的替代效应不断显现，移动支付服务一旦发生中断将会对社会商品和服务交易产生重大影响。二是要进一步提升服务效率。支付体系是包含批发和零售支付的有机整体，建设完善现代支付体系，需要批发、零售共同发力。既要确保面向个人端支付服务水平快速提升，也要兼顾面向企业端尤其是小微企业、民营企业的支付供给更加优化。既要不断提高整个支付体系的数字化水平，也要防范“数字鸿沟”，避免现代科技在支付领域应用抬高使用门槛，对数字化技术接受度较低的人群产生歧视效应。三是要进一步增强保障能力。支付作为社会公众不可或缺的基本金融服务，在服务国家战略实施方面要有新作为。既要全面服务乡村振兴，助力打好脱贫攻坚战，又要不断改革创新支持“粤港澳大湾区”“一带一路”建设，完善冬奥会支付服务环境，落实健全普惠性现代金融体系的要求。

（二）加快完善社会主义市场经济体制、推动经济高质量发展需要高水平现代支付体系作为支撑。

党的十九届四中全会对坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展做出新部署，指出要实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放，建设更高水平开放型经济新体制。支付体系作为货币债权转移的重要基础设施，是经济社会发展的支撑和保障，提高金融体系的适应性、竞争力，建设更高水平开放型经济新体制，更加需要结合当前国际支付体系发展的趋势，加快构建以我为主面向全球的支付基础设施。要以连接境内境外、统筹协调各方的高水平跨境支付基础设施作为保障，在提高支付便利度的同时，不断扩大中国支付的国际影响力，在全球支付治理中争取更大话语权。同时，在对外开放过程中，跨境资金的流动将更为频繁，也需要利用现代支付体系加强监测分析和风险预警，有效防控外部风险冲击，有力维护我国金融安全。近年来，我国支付市场创新发展取得了丰硕成果，移动支付国际领先。在新一轮技术革新的浪潮中，要抓住战略机遇，加快新技术在支付领域的广泛应用，持续推动支付领域创新发展，有效应对国际竞争，不断巩固我国移动支付国际领先地位。

（三）建设现代金融体系需要全面持续深化支付领域改革。

一段时期以来，我国支付领域大力推动供给侧结构性改革，不断健全市场机制，推动我国支付市场释放出较强的增长动力。落实党中央建设现代金融体系的要求，需要围绕建设现代支付体系这一重大任务，持续深化支付领域改革，提高治理能力，保持市场活力。要以督促商业银行承担账户风险管理责任为重点，进一步深化账户管理改革，提高账户管理有效性。2019年人民银行落实“放管服”改革要求，全面取消了企业银行账户许可，人民银行账户管理由事前审批转为强化事中、事后监管，开户银行成为账户管理的主体，加强账户管理需要建立以调动商业银行发挥积极主动性为主的长效机制，不断巩固和深化改革成果。要针对支付安全形势发展加大支付风险管控力度。支付风险与支付发展相伴而生，当前支付领域安全管理面临一些新挑战，一方面是监管对象更加复杂，许多BigTech公司、初创企业广泛涉足支付等领域，市场服务主体类型日趋庞杂；另一方面是监管业务形式更加复杂，很多支付业务与其他金融业务相互嵌套，增加了金融风险向支付领域传播的几率，也使得穿透式监管的实施难度更大。同时，跨境贸易和支付的快速发展，对跨境资金链治理提出了更高要求，诸如跨境赌博等非法活动亟需国内相关部门以及各国监管当局加强监管合作和信息共享，建立联防联控机制，加大共同打击力度。要加快监管技术升级。与金融科技在支付领域商业层面的日趋成熟和广泛应用相比，监管科技应用尚需与时俱进。面对这些支付监管的新形势，如何完善监管机制，提高监管效率，提升监管水平，做到既能够促进支付创新保持领先优势，又能够保障支付安全守住风险底线，是对支付监管部门的重大考验。

统筹推进现代支付体系建设

（一）不断完善现代化支付基础设施。

全球各经济体央行、货币当局都非常重视大额支付系统创新发展，积极通过延长大额支付系统运行时间、强化与金融市场结算系统交互、扩大接入主体范围等方式，持续拓展央行货币直接结算领域，提升社会资金清算效率，从整体上降低金融市场基础设施流动性风险。要积极借鉴国际先进经验，进一步完善我国现代化支付系统，提升流动性风险、信用风险和参与者管理水平，夯实支付体系发展基础。要加强支付体系应急管理体系建设。习近平总书记在2019年11月29日中共中央政治局第十九次集体学习时强调指出，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。支付体系应急管理是建设现代支付体系的重要方面，要总结抗击新冠肺炎疫情应急工作经验，完善支付应急机制，建立清算机构应急联防联控共享机制，整合应急保障资源，积极推进支付应急管理体系和能力现代化。

（二）全面提升服务经济高质量发展能力。

经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣。建设现代支付体系需要以高效服务经济社会高质量发展为目标，关键是要坚持市场化方向，进一步释放支付市场主体活力，促使市场和价值规律更好发挥作用。一是深化支付领域改革。要全面优化账户管理和服务，建立长效机制，做到企业开户便利度不减、企业账户服务全面加强；改进个人银行结算账户分类管理，优化Ⅱ、Ⅲ类账户服务，丰富业务场景。要建立矩阵式账户管理架构，做到风险防控力度只增不减，账户管理全周期、全流程加强。积极研究统一的本外币账户管理规则，实现本外币账户层面的合一管理，推进本外币合一账户体系建设。持续改进支付清算服务市场顶层设计，促进支付清算市场机构稳健发展，优化清算领域资源配置效率。二是推进支付领域自主创新。要建立以市场机构为主体、市场需求为导向、产学研深度融合的创新体制，培养互利共赢的支付创新生态，巩固我国移动支付的国际领先地位。加快完善具有自主知识产权的支付服务基础设施软硬件体系，防范外源风险。三是推动支付市场均衡发展。进一步丰富移动支付产品功能，加快推进移动支付在便民领域的全面应用，不断提升支付普惠水平。针对不同企业特别是小微企业和民营企业的具体需求特点，进一步优化支付服务供给。健全中国特色农村支付制度机制，加快农村支付环境建设提档升级，进一步激发助农取款服务点活力，提高农村地区金融服务可获得性，助力打好脱贫攻坚战。要加强长效机制建设，重点改进支付服务薄弱环节，在巩固已有成果的基础上争取更大突破。

（三）更好满足开放型经济发展新需求。

习近平总书记指出，要提高金融业全球竞争能力，扩大金融高水平双向开放，提高开放条件下经济金融管理能力和防控风险能力，提高参与国际金融治理能力。建设现代支付体系，要切实贯彻落实总书记要求，坚持国际化方向，着眼国内国际两个大局，促进支付领域更高水平的开放合作，发挥跨境支付基础设施互联互通的辐射和带动作用，优化“走出去”布局，更好服务建设更高水平开放型经济新体制的需求。一是加快推动跨境支付基础设施建设和发展。研究推动人民币跨境支付系统与境外金融基础设施互联互通，不断完善系统功能，丰富系统服务类型，更好服务人民币跨境使用。积极推进跨境报文传输系统建设，加强跨境金融网络与信息安全管理，着力构建独立自主、高效安全的跨境支付服务网络。二是扩大支付领域开放。稳妥推进银行卡市场开放，按程序受理符合条件的外商投资支付机构的准入申请，促进境内支付服务市场良性竞争，提升支付服务和管理水平。以服务“一带一路”建设为切入点，推动国内移动支付产品、技术和标准向境外推广。三是维护国家金融安全。积极参与支付领域全球治理，深化支付监管国际合作。以防范开放环境下的金融风险为重点，做好监管安排和风险隔离。

（四）建设适应数字经济发展的现代支付体系。

要准确把握以大数据、云计算、人工智能、区块链等为代表的数字化变革的巨大影响，抢抓战略机遇，推进数字技术与支付服务、支付监管的深度融合，促进支付体系创新发展，更好发挥对于数字经济的基础性支撑作用。一是深化支付服务数字化发展。以提供多样化、个性化支付解决方案为目标，建立覆盖支付数据的采集、筛选、加工、存储、应用全链条的支付数据管理体系，扩展支付数据应用。二是加强数字化支付监管体系建设。采用应用接口程序（API）和监管云平台等技术，建立风险预警监测模型，及时识别和预警异常交易和异常市场主体，实现对支付市场违法违规活动的早发现、早处置。推动跨境赌博、电信网络诈骗风险信息和风险监测模型行业共享，提升全行业风险管理和防范水平，阻断非法活动资金链，坚决遏制跨境赌博、电信网络诈骗等非法活动的高发态势。

（五）统筹加强支付体系监管。

坚持法治化方向，建设法规制度更加完备的现代支付体系，解决好制约支付体系发展的机制性问题。一是加快完善支付领域法规制度体系。建立健全以《中国人民银行法》等法律为基础、法规和部门规章为支柱、规范性文件和行业标准等为补充的支付结算法规制度体系。提升支付机构监管制度法律层级，通过法律法规的刚性来稳定市场预期。加强银行账户管理制度建设，着力构建与现代化经济体系相适应的银行账户管理体系，支持金融创新。规范代收业务和支付受理终端管理，推动将监管实践上升为制度约束。二是加大监管执法协作力度。健全与法院、检察院、公安、市场监管、银保监会、证监会等外部单位的监管协作机制，加强信息共享和案件会商，推动实施支付业务全流程一体化监管，消除监管真空和监管套利。针对跨境赌博和电信网络诈骗等突出问题，充分发挥各部门协调工作机制作用，明确职责分工，强化技术防控，实施精准打击。